从德发案到安龙案，看税务局权力的边界

土地增值税清算争议里，最常见的对抗是税务局重新认定别的机关已经定过的事，出让环节定好的地价，登记环节登好的面积。本文以两个案件为标尺：德发案（最高法〔2015〕行提字第13号）划核定权的启动边界，安龙案（贵州省高级人民法院（2025）黔行再6号，参考性案例35号）划裁量权的行使边界。末尾交代这套主张怎么排进文书。

税务局的权力扩张，有一条反复出现的路径：缺位，补位，越位。

规则没有明文的地方，它以核定、确认、认定补上；事实没有查清的地方，它径行认定。补位本是授权之内的动作，可一旦越过授权前提与程序约束，补位就成了越位。本文沿这条路径走：先看边界从哪来，再看边界划在哪，接着看这道禁止落在哪条法上，最后看越位如何发生、如何被裁判纠正。

一个真实的数字。

某项目，土地出让金总价10亿。资规局委托评估机构定价，评估报告把地价拆开：住宅用地6亿，商业用地4亿。白纸黑字，出让合同据此签订，开发商据此付款。公告、规划条件、审批流程，走的也是这个结构。

到了土增税清算环节，税务局换了一套算法：

“合同没写分项价格，视为共同成本，适用《土增税暂行条例实施细则》第9条，由我局核定分摊方法。”

一句话，几个亿的评估结果视为不存在，开发商多缴几千万。

注意这个动作的结构。税局没有说评估价算错了，它说的是合同没写。评估报告就装在清算资料里，清算审核天天对着它，转头宣布它不算数。空白是它认定的，填补方式是它选的，不利后果落在纳税人头上。

这个动作还有一个更冷的名字：二次评价。一个具体的事实，或者一个已经生效的行政行为，管辖权在别的机关手里，并且已经依法定程序作出了结论。税务局在征税环节对它重新评价一遍，评价的结果，落在多补税上。评估价是资规局定的，税局重新分；车位面积是登记机关登的，税局换口径。

这不是个案。背后的问题是：地价在出让环节已经按用途分开定过，税务局有没有权力重新合起来分摊？裁量权的边界，到底在哪？

一、税务局的权力从哪里来

先搞清楚，税务局的权力来源。

土增税的核定权，法律渊源是两条。

第一条，《税收征收管理法》第35条。纳税人“计税依据明显偏低，又无正当理由的”，税务机关有权核定。这是通用授权，所有税种都适用。

第二条，《中华人民共和国土地增值税暂行条例实施细则》第9条。成片受让土地后分期分批开发、转让的，扣除项目金额的分摊方法，由税务局确认。这是特别授权，专门针对土增税的成本分摊。

税务局裁量权的全部来源，就是这两个条文。

授权附带前提。第35条给了核定权，同时给了前提：“明显偏低”加“无正当理由”。第9条给了确认权，同时给了场景：“成片受让后需分摊”。前提和场景，就是授权的边界。

二、核定权什么时候能启动：德发案

讲边界，必须提德发案（最高法〔2015〕行提字第13号）。这是税务机关核定权行使的司法标杆。

简单说：德发公司拍卖成交价明显偏低，税务局启动核定，法院最终支持。但判决理由里有一句话非常关键：

“税务机关行使核定权，应当有充分的事实和法律依据，不得任意裁量。”

这是德发案留给实务最值钱的东西。回到本文开头的10亿案例：分用途定价在出让环节已经做过，税务局还要重新分摊，算不算任意裁量？德发案给出的答案是：当已有合法有效的价格依据时，税务机关重新核定，必须有更充分的理由。这个“更充分的理由”，就是裁量权的实质边界。

德发案的标准，落到10亿案例上是三层。

第一层，评估价的效力。出让前的评估价，是资规局委托专业机构、按法定程序作出的。分用途的定价，不会只落在一张评估报告上。

有的项目，出让合同里直接写明商住两宗地的地价结构，住宅6亿、商业4亿；即便合同只写总价，出让公告里用途与面积按类分列，资规局内部流程里评估、地价评审、出让方案逐环节按用途走，规划条件里容积率、绿化率、建筑高度按用途分别给定。四处痕迹互相印证，指向同一件事：这块地在出让时就是两个价格。

反过来问一句：均摊商住，合理吗？

要求均摊的是税务局，举证责任在它。行政诉讼里被告对自己作出的行为负举证责任，均摊的道理得由它说清。已经分过的价格要重新合一，先得回答为什么合比不分更接近真实。评估价给出的差异，出自用途管制和规划条件，估算误差解释不了这个量级。均摊抹掉这个结果，等于让容积率、绿化率在税收环节不起作用。

税务局能不能说“评估价不算，我重新分”？原则上不能。资规局的定价行为，是独立的行政行为，一经作出即生效力。税务局在征税程序里否定它，否定的是一个平行行政机关的法定行为。

管辖权的分界在这里：这块地值多少钱，分几种用途，各定多少价，职权在资规局。税局在这件事上的职权只有一项，按资规局定下的价格征税。没有管辖权的单位，把已经作出的结论重新评价一遍，评价得再细、算法再精，性质上算不得核定，只能算越权。二次评价一旦落成税额，纳税人承受的远不止计算差异：另一个机关替有管辖权的机关，把决定重做了一遍。

第二层，“可分未分”不等于“共同成本”。税务局的立场往往是：“合同只写了总价10亿，没写分项，所以是共同成本，要分摊。”这个逻辑经不起推敲。共同成本的前提，是归属分不开；这块地的归属，出让环节已经分开。合同没写，评估报告写了；合同没写，出让程序里的法定文件写了。合同总价10亿，是评估价6加4算出来的结果；把它当成前提，顺序就反了。拿“合同没写分项”去否定“评估价已分项”，是拿形式否定实质。而税法自己的基本原则，恰恰叫实质重于形式。

第三层，基准地价70%的硬线。《协议出让国有土地使用权规定》（国土资源部第21号令）第5条：协议出让最低价不得低于所在级别基准地价的70%。这条线的意思是：出让价只要不低于基准地价的70%，价格即具备合法性，“明显偏低”的核定前提不成立。实务中，协议出让价几乎不可能跌破这条线。对10亿案例这类争议，“明显偏低”的前提自始不成立。

三层看下来：评估价有效，分项已分，核定前提不存在。税务局要做的，是对着评估价征税；重新算地，没有授权。

三、哪些成本要分摊，怎么分摊

启动端之外，是适用端的边界。先把成本说清楚，分摊的争议才有落点。

清算里的成本分两类。一类是专属成本，归属能直接确定：一栋住宅楼自己的建安工程费，专为商业裙楼打的桩，只服务某一期的临时设施，直接计入对应业态，不存在分摊。另一类是共同成本，服务整个项目，归属天然分不开：一宗地的出让金，小区的市政配套，整体的勘察设计费。只有共同成本，才谈得上分摊。

分摊方式，条文给了几种。土地成本，细则第9条列了三种：占地面积法、建筑面积法、税务机关确认的其他方式。多个项目之间的共同成本费用，国家税务总局的规定（国税发〔2006〕187号）给的是：按可售建筑面积比例，或其他合理方法。方式不止一种，选哪一种、按什么口径算，就是争议的入口。10亿案例的争点正在这里：税局把评估价已经分项定价的土地成本说成共同成本，再做第二次分摊。这个说法成立的前提，是成本归属真的分不开。

实务中，税务局最喜欢占地面积法。简单，好算，裁量空间大。

但占地面积法只在一种场景下讲得通。这条界限，清算实务里很少有人认真划。

两种方法，算法不同。占地面积法按各业态占地面积的比例分摊土地成本；建筑面积法按各业态建筑面积的比例分摊。各业态容积率一致时，两者结果接近。容积率一旦拉开，比如住宅3.0、商业1.5，建面法的权重立刻向住宅倾斜，商业分摊的土地成本被压缩。占地法看平面，建面法看立体。平面和立体，对应着两套成本逻辑。

第一套，做地逻辑。“做地”是政府在出让前的一级开发：征地、拆迁、七通一平、收储。做地成本，征地补偿费、拆迁安置费、基础设施配套费，全部跟占地面积走。五百亩的地块，做地投入当然比一百亩高。政府出让前的成本归集，用的就是占地面积法。

第二套，开发逻辑。“开发”是企业取得土地后的二级开发：建房、销售、运营。建安成本跟建筑面积走：三十层的塔楼和三层的裙楼，投入天差地别。

问题出在混用。土增税的扣除项目，既有土地成本（做地阶段的产物），也有开发成本（开发阶段的产物）。税务局拿占地面积法去分摊开发阶段的全部土地成本，等于把政府的做地逻辑，原封不动搬进了企业的开发阶段。可开发阶段的土地，已经不是生地。做地完成时，政府通过规划条件给土地做了赋权：用途管制、容积率、建筑高度。同一块地，商业用途和住宅用途的评估单价差两到三倍，差的在赋权，不在占地面积。占地面积法只认平面，认不出赋权。

结论：占地面积法，做地阶段的成本归集适用合理；开发阶段对已差异化定价的土地成本分摊，适用越位。

还有一层事实：商业和住宅，价格天然有差别。同一宗地内，两种用途的楼面地价，评估价给的就是两个数字，任何分摊方法都抹不平。反过来说，一种分摊方法只要抹平了这个差别，结果就违背了客观存在的用途差异，方法本身讲得再通也救不回来。土地增值的实现路径是：赋权，到建筑物，到销售收入。评估价捕捉的正是这条路径上的差异化价值。

细则第9条写了三种方法：“可按转让土地使用权的面积占总面积的比例计算分摊，或按建筑面积计算分摊，也可按税务局确认的其他方式计算分摊。”看起来是三选一，实际每一种都有适用条件和顺序。

第一处限制在用词。前两种方法写的是“按……计算分摊”；第三种写的是“按税务局确认的其他方式”。“确定”是主动创设，“确认”是对已有之物予以认可。第9条把第三种方法写成“确认”，意思是：这种方式应当是对已有评估或定价结构的认可，不含凭空发明一个分摊公式的授权。立法者选了“确认”，没选“确定”，一字之差，是刻意限缩授权。

第二处在顺序。先占地法，再建面法，最后“其他方式”。这个排列是递进适用：占地法优先，适用于做地场景或容积率一致的场景；建面法补充，在占地法反映不了真实成本结构时启用；“其他方式”是最后手段，前两种都不适用，才轮到税务局“确认”。跳过前两种直接用第三种，顺序上就站不住。

第三处在“合理”。即便进入“其他方式”，条文也要求“合理”。税务局对“合理”有判断权，但行政法的基本要求是：行使裁量权，应当说明理由。选了这种分摊方法，纳税人提出异议，税务局就得说清楚：为什么选它，为什么不选别的，它的合理性在哪里。只说“我根据第9条确定”，不构成说明理由。

四、裁量权行使的五个前提

综合法规、司法实践和法理，税务局行使成本分摊的裁量权，至少有五个前提。缺一个，行使就是越界。

前提一：有权机关尚未就同一事项作出有效结论。出让价格、登记面积、权属归属，有权机关作出结论的，结论有效，税法据以计税，不重算；要重新认定，须有明文授权，或者已有结论被撤销、确认无效。评估价区分住宅6亿、商业4亿，报告、公告、审批流程、规划条件多处留痕，结论有效且在案，重新分摊的前提不成立。换成规范语言，这是继受：先于税收存在的法律关系和事实认定，税法接受，不重做。

前提二：核定以“明显偏低，又无正当理由”为要件。资规局依评估价出让，是有法定依据的定价行为，这个行为本身就是正当理由。理由存在，核定就没有发动条件。

前提三：方法与场景匹配。占地面积法属于做地阶段；开发阶段对已差异化定价的土地成本，不适用。方法没有错，场景不能用错。

前提四：实质重于形式，一个原则一个方向。评估价的差异化结构是实质，合同总价是形式。纳税人拿合同形式规避税收时，税务局讲“看实质”；实质有利于纳税人时，税务局改口“只看合同”，同一原则不能两个方向。

前提五：第9条适用须经论证。“合同没写分项价格”不等于第9条天然适用。第9条的前提是“成片受让后需分摊”，成本在取得时已经分好的，前提不存在，条文用不上。

五、越界的定性：双重违法

把这几道边界叠加起来，会看到机械适用的真实分量。当省级规则或税局在有多用途、多容积率的项目中机械适用占地面积法或建筑面积法，其性质已超出方法选择不当，构成双重违法。

第一重，对土增税上位法的实质性违反。

《土地增值税暂行条例》第一条开宗明义：“为了规范土地、房地产市场交易秩序，合理调节土地增值收益，维护国家权益，制定本条例。”三个目的里，“合理调节增值收益”是核心。土增税征的是增值。增值从哪里来？从政府赋权来：用途和容积率改变了土地价值，评估价按用途分别定价，差异化结构反映的正是不同用途的预期增值能力。机械分摊把这个结构抹平，商业的高增值、住宅的低增值被重新分配，增值额的认定标准被改写。暂行条例要征的是真实增值，机械方法征的是均化增值。征一个被方法改写过的增值，就是对立法目的的违反。

这个违反有传导链。第一环，暂行条例定立法目的。第二环，实施细则第9条授权确认分摊方法，“确认”不等于“任意确定”。第三环，省级规则机械规定“一律占地法”或“一律建面法”，把“确认”改成“强制”，把授权改成限缩执行。第四环，税局在个案里机械适用，不考虑用途和容积率。四环传导，一环比一环背离得远，省级规则是传导链上最关键的节点。

需要澄清一个法学概念。程序性违反，指该论证的没论证，该听证的没听证，该说明理由的没说明。实质性违反，指行为的后果直接抵触上位法的基本原则或立法目的。机械适用，两者都占。程序上，税局没有论证为什么忽略用途差异，程序违法；实质上，机械适用的结果改写了“增值”的认定标准，实质违法。程序违法可以补正，实质性违反的结果已经发生，多征的税已经从纳税人口袋里收走，补正无从谈起。

第二重，对政府行政赋值的本质性否定。

“行政赋值”是政府在土地管理中的三步动作：规划赋值，控制性详细规划确定用途、容积率、绿化率、建筑高度；评估赋值，委托专业机构按用途评估，形成差异化地价；定价赋值，依评估价出让，签订合同。三步都有法定程序，三步都产生行政法上的效力。

机械分摊在清算里，对这三步逐一收缩。否定评估赋值：税局不认资规局委托的评估结果。否定定价赋值：只认合同总价，视差异化结构为不存在，等于在征税程序里推翻资规局的定价行为。否定规划赋值：抹掉容积率、绿化率、用途对价值的作用，规划等于白做。

这一重违法，用行为法的语言说，就是一次越权的二次评价。三步赋值，每一步都发生在有管辖权的机关手里，每一步都走完了法定程序。税局在征税环节把它们当成几个待定的数字，重新算一遍，算出来的差额变成应补税款。评价权从哪里来？条文里找不到出处。有管辖权的机关作出的结论，法律对其他机关的要求是尊重并据以执行，重新打分的权力，法律没有授予。

后果同样三重。行政行为确定力受损：生效行政行为，其他机关不得任意否定，税务局否了，行政机关之间的权力边界破了一角。纳税人信赖利益受损：开发商凭政府定价付款，税局清算时宣布定价结构不存在，付出去的钱对不上算出来的税。土地管理秩序受损：规划、评估、定价搭起来的秩序，在税收环节被拆掉一块。

两重违法交叉：税法体系内违反暂行条例的立法目的，行政法体系内否定其他机关的法定效力。纳税人因此有两条主张路径，税法一条，行政法一条。

六、哪些条文能用，怎么用

两条路径要落进文书，先回答一个绕不开的问题：这套主张，条文在哪里。

先给结论：没有一条法律写明“禁止二次评价”。找不到这样的条文，不等于没有依据；有依据，也不等于条条好用。能用的规范有四路，强度差别很大，排错顺序，对方一句“税务机关依法独立认定计税依据”，就把排在前面的那一路挡了回去。

第一路，越权。职权法定，法无授权不可为。落点是《行政诉讼法》第70条第（四）项的超越职权、第75条的确认无效。成立条件苛刻：被评价的事项必须落在别的机关的专属职权内。地价怎么定、面积怎么登记、权属归谁，属于资规局和登记机关；税局另作认定，才落到这一路。

第二路，效力。行政行为一经作出即生确定力，未经撤销、变更或者确认无效，其他机关应当作为既定事实接受。成文依据离得最近的是两处：《行政许可法》第8条，不得擅自改变已经生效的行政许可；《民法典》第216条，不动产登记簿是物权归属和内容的根据。这一路道理最足，条文最远，法院极少直接采，通常转译成“主要证据不足”。

第三路，前提。这一路在税务案件里最好用。《税收征收管理法》第28条禁止多征；第35条把核定权限定在两个要件同时具备：计税依据明显偏低，又无正当理由。前提不成立而启动核定，核定出来的部分就是第28条禁止的多征。10亿案例最省力的打法在这条路上：不必争论税局有没有资格评价地价，只论证它的核定权没有发动条件。

第四路，程序与结果。行使裁量权应当说明理由，事实能查清应当查清，重大不利认定之前应当给补充材料的机会，同类情形应当同样对待。落点是第70条第（六）项的“明显不当”。安龙案走的就是这一路。

四路的用法要交代清楚。第一路对税务机关基本打不动：虚开发票要重算，价格明显偏低要重算，关联交易定价要重算，这些都是税局的法定动作，第35条给了它独立认定计税依据的职权，“非管辖机关不得评价”这个命题摆在这一路多半不成立。所以顺序应当是：先走第三路，打前提；再走第四路，打程序；第二路作补强；第一路留给真正的专属职权事项，比如让税局去认定车位产权归属，那才打得住。

反过来，重评什么时候合法，三条：有法定的启动要件，有新的事实与证据，程序上给了机会。三条凑不齐，重评就有得打。

落到文书上，不主张“法律禁止二次评价”这种大命题，主张三句：本次核定缺少第35条的前提；未履行调查与告知义务；两种可能口径只取不利的一种且不说明理由，构成明显不当。法院接得住的，是这三句。

七、税务局的边界，和税法的边界

边界划到这里，说的都是一个机关在一个案子里能走多远。还有一问，决定这类争议的打法。

问：税局的权力边界，和税法的权力边界，是同一条线吗？

答：两条线，一条在机关，一条在税法。办案必须分开，因为救济手段完全不同。

机关这条线，写在授权条文里，第35条与第9条。越了，是个案违法，救济是撤销、重作、退库。这一条法院管得了，安龙案就是管的方式。

税法这条线，要量的东西在另一处：税法对别的机关已经作出的结论能介入到什么程度。原则是继受：合同效力、物权归属、登记面积、规划条件、出让价格，先于税收存在，税法据以计税，不重做。重算要有明文授权：第35条的核定，反避税调整，视同销售，关联交易定价，这几样税局重算，合法。除此之外的价格、面积、权属，税局重算，就要追问授权在哪里。

税法这条线比机关那条难守，难在动机正当：稽查怕漏，清算求快，口径求统一，每一条都摆得上桌面。目的正当不能供给手段，手段的合法性只能来自条文。救济也不对等：机关的线破了，撤销重作就能纠正；税法的线破了，省里的规则还在，下个项目照旧。

这两条线再分，分出成文与实践。成文立法有文本，有备案审查和立法监督，越了看得见。实践立法没有文本：一份清算口径、一次方法选择、一个省内通行做法，写不进法规，直接决定税额。税局每天都在做这件事：第9条的方法选择交给它“确认”，第35条的“明显偏低”“正当理由”交给它判断，省级公告的“原则上”留给它掌握。授权必要，必要不等于无限：能细化，不能创设；能统一口径，不能分裂口径；能补程序，不能改实体。

一句话，实践立法可以在成文立法的空白处作业，不能在授权外面作业。空白处是执行，授权外面是立法，立法权不在它手里。

成文立法越了界，有渠道纠正；实践立法越了界，只在一个个案子里显形，靠当事人去碰。真正要守的，是后一条。这种事情，真碰上了得找专业的税务律师。

八、出路：把分摊标准写清楚

省级规则为什么选机械规定？动因是行政效率和执法成本的双重考虑，抹平用途差异并非本意。清算项目量大，业态组合各异，逐案分析用途和容积率、逐案选方法，效率必然下降，“一律占地面积法”是效率最优解。逐案分析还要求税局懂土地评估，人力和专业结构不支持，机械适用是成本最低的执行方式。

但效率解释选择，论证不了合法性。效率是行政的考量，合法性只能来自法律；成本是执行的现实，改变不了行为的性质。法律要求考虑的变量，恰恰是不省事的那部分。

个案抗辩是打补丁，治本要把标准定清楚。规则层面至少四件事。第一，确立基本原则：承认评估价在扣除项目确认中的效力，评估价已区分各用途价格的，按评估价结构分别确认，第9条的分摊规则不再适用。第二，划清占地法边界：它属于做地阶段，开发阶段对已差异化定价的土地成本，适用建筑面积法或按评估价结构确认。第三，明确机械适用的后果：多用途、多容积率项目中机械适用单一方法、忽略赋权差异的，构成对立法目的的违反，分摊结果不予认可。第四，给裁量权装上量化标尺：把“明显偏低”“正当理由”“合理”转成可量化、可审查的标准，参照第21号令第5条，基准地价70%就是现成的客观参照。

四条标准，做的是同一件事：把实践立法的边界写成成文规则。第一条把继受写进条文，评估价结构直接作为扣除项目的确认依据；其余三条把场景、后果、标尺写死。边界写清楚，实践只剩执行。

九、缺位、补位、越位：安龙案的警示

实体边界讲的是能不能这样算。还有一道更隐蔽的边界：能不能不问就这样算。贵州高院（2025）黔行再6号参考性案例，划的就是这一道。

某房开公司项目清算。省级规则（黔税2022年12号公告第54条）明确：同一清算单位内不同类型房地产的共同成本费用，原则上按可售建筑面积比例分摊。争议落在分子上：地下车位的可售建筑面积，按产权面积（不含公摊）算，还是按建筑面积（专有面积加公摊）算。企业申报资料里有公用建筑面积总数，没有逐个车位的公摊明细。税务分局于是按产权面积认定可售面积，核定补缴土增税2185.65万元。复议维持，一审、二审都输。贵州高院提审，改判：撤销税务事项通知、复议决定和一、二审判决，责令六个月内重新作出税务处理。

金额两千多万，争议只有一个口径。把口径之争拆开，缺位、补位、越位各有对应。

所谓缺位，是授权与事实的空白。它有两个方向，对应税务机关的两种错误。

第一种，规则有弹性，税局积极补位。分摊方法怎么选、口径怎么定，规则留了空间，税局以核定、确认、认定去填。填本身有授权，填过头就是越位。细则第9条的“确认其他方式”被拿去发明分摊公式，10亿案例里的“视为共同成本由我局核定”，安龙案里在两种口径之间径行挑了对纳税人最不利的一种，都是同一类动作。

第二种，事实有缺口，税局消极不补。职权调查是税务机关的法定义务，履行它，是分内之事。事实能查清而不查，把不确定性留给纳税人承担。安龙案里这一点看得最清楚：测绘报告和商品房买卖合同能证明车位公用建筑面积总数，面积事实并非查不清；复议机关甚至已经发函自然资源局问过车位面积登记情况，渠道是现成的。法院对发函本身给予正面评价，随即指出：诚信政府和正当程序原则的核心，在于保证执法结果实体上的正确，程序本身不是目的。该查的不查，该商请的不商请，这是消极的缺位。

积极越位与消极缺位，在安龙案里同时上演：一边对可查明的面积事实不作穷尽调查，一边按最不利口径径行认定。法院把两条线收进一个词：明显不当。明知口径不当且会造成重大不利影响，应当给纳税人补充材料的机会，应当商请有权机关进一步认定；径行以专有面积计算扣除项目，对增值额和适用税率产生重大不利影响，构成《行政诉讼法》第70条第（六）项的“明显不当”，应予撤销。

第六节的四路规范，落到判决里的是末尾一路。法院没有说税局无权核定，也没有评价税法能介入多深。它审的是这一次的口径选择，省里的公告不在审查范围；它下的判断落在明显不当，不在无权。个案审判能守住的，正是这一路。

判决同时给出了补位的正确方式：补位须经程序。事实有缺口，先让纳税人补充材料；口径有权机关能定，商请有权机关；两者都做不到，说明理由。跳过程序按自己的理解作出认定，补位即为越位。

裁判理由里还有第三条边界。法院指出：全省部分地区亦将产权车位的公摊面积一并计入可售建筑面积，执法实践不统一，违反“同样情况同样对待，不同情况不同对待”的公正执法原则。至此，清算争议的边界有三条：实体边界，管能不能这样算（评估价效力、用途差异、70%硬线）；程序边界，管能不能不问就这样算（说明理由、补位须经程序）；一致性边界，管能不能各地各算（同样情况同样对待）。

换个省、换个分局，同一件事可能算出两样税，纳税人从此可以直接援引这句裁判语言，主张执法不统一。执法不统一，换个说法就是实践立法分裂：同一个省，两套口径，等于两个立法者，而税收法定只容得下一个。

口径之争还有一层值得说透：它本质是事实认定层的偏差，也是二次评价的另一种形态。同一个车位面积，产权登记按专有面积，交易规则按建筑面积，清算按“可售建筑面积”，三个环节三套口径。面积怎么算，职权在测绘和登记环节，结论早已作出并存于档案。税局在清算里给它换一个算法，换法只朝一个方向：可售面积变小，扣除变小，增值额变大，税率跳档，多补税。偏差就藏在两套口径之间。识别的办法是把三处口径并排放，偏差直接可见。缺位、补位、越位的识别，由此不限于土地成本分摊一隅，它是清算争议的通式。

两个标杆案，各管一段。德发案管启动：明显偏低加无正当理由，前提不成立，核定权无从启动。安龙案管行使：即便启动合法，明知口径不当、明知重大不利，仍须给程序机会、穷尽调查。安龙案还有一层分量：它就是土增税本体的清算案件，比营业税、房产税背景的德发案，对标性更直接。

对纳税人，安龙案要两面读。诉讼一端，再审撤销的是核定方式，补税结论本身未被否定，责令重作之后按查清的口径重算，补税义务大概率还在。程序翻盘不必然改写税款结果，口径查清后，税额可能高于、持平、低于原核定。合规一端，这个案子真正的价值在事前：清算申报阶段把测绘报告、合同、公摊资料一次做实，让可售面积有登记口径背书，争议就没有产生的空间。争议在申报阶段解决，成本最低。

结语

缺位，补位，越位。这六个字，是税务局权力扩张的路径，也是纳税人审查清算结论的顺序。

商业和住宅价格天然有差别，这个差别是政府赋权创造的，任何分摊方法都抹不平它。

权力扩张的具体动作可以变化，路径不变：缺位之处，以补位之名介入；补位越过授权前提与程序约束，即成越位。形态也高度稳定：把一个具体事实或一个已经生效的行政行为，从有管辖权的机关手里接过来，在征税环节重新评价一遍，结果落在多补税上。所以面对任何一份清算结论，最先值得追问的一句是：这件事，谁有权定；这个结论，是不是第二次。该补的不补，职权调查怠于行使；不该补的乱补，口径径行按最不利方向认定。两种错误，安龙案里都占全了。

从德发案到安龙案，缺位、补位、越位的每一步，判决里都写好了对应的审查标准。

落到实务，三句话。清算陈述阶段，先问授权：分摊方法、面积口径，条文给的授权是什么，前提成立不成立，这一问挡住大多数越位。复议和诉讼阶段，打程序：调查穷尽没有，理由说明了没有，不利认定之前机会给了没有，安龙案证明这一路翻得动。规则层面，推动标准成文：司法在个案里已经把标准写出了一段，把这一段变成规则，是立法机关和省级税务机关的事。

两条边界，守法不同。税局的边界，靠个案纠正；税法的边界，靠规则供给。前者守不住，一个项目多缴几千万；后者守不住，整个行业对规则的预期一起塌。

习近平总书记指出：“努力让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义。”当同一块地的同一个评估价，在出让环节被认可，在税收环节被否定，当同一个车位的面积，在登记环节一个口径，在清算环节另一个口径，纳税人感受到的，只有权力的任意性。补位不越授权，认定必经程序，权力的边界才守得住。

文章来源：陈帅 税前看法