纳税人诉税务机关政府信息公开及行政复议案二审判决

案件简介：

上诉人（一审原告）虎某向天山区税务局申请公开其所在房地产项目的多项土地增值税清算信息。天山区税务局仅公开“项目已完成清算”一项，对其余涉及第三方开发商的信息，以征询后第三方不同意为由不予公开。虎某不服，向被上诉人（一审被告）乌鲁木齐市税务局申请行政复议。市税务局审查后，以天山区税务局作出原答复的程序违法为由，撤销原答复并责令其重作。虎某仍不服，提起行政诉讼，诉请撤销该复议决定，并判令市税务局直接责令天山区税务局公开信息。一审、二审法院均判决驳回了虎某的诉讼请求。

裁判主旨：

复议机关履职适当：行政复议机关经审查，认为下级行政机关作出的政府信息公开答复违反法定内部程序（未经法规部门审核及领导批准），据此决定撤销并责令重作，符合法律规定，已履行复议职责。

信息公开主体法定：根据《政府信息公开条例》，政府信息公开的义务主体是制作或保存该信息的行政机关（本案中为天山区税务局）。上级税务机关（市税务局）并非法定的涉案信息公开义务机关，其监督职责主要通过行政复议等程序实现，不能直接替代下级机关作出公开决定。

诉讼请求缺乏依据：在复议机关已撤销原行为并责令重作，且原行政机关已实际重新作出答复的情况下，上诉人要求法院判令上级机关直接责令下级机关公开特定信息的诉讼请求，缺乏事实与法律依据，不予支持。

新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2025）新01行终375号

上诉人（原审原告）：虎某，男，1982年4月24日出生，无固定职业，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市天山区。

被上诉人（原审被告）：国家税务总局乌鲁木齐市税务局，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市天山区。

法定代表人：李某，该局党委书记、局长。

出庭负责人：肖某，该局党委委员、总经济师。

委托诉讼代理人：刘某，女，该局法制科副科长。

委托诉讼代理人：闫丽霞，新疆星河井然律师事务所律师。

上诉人虎某诉被上诉人国家税务总局乌鲁木齐市税务局（以下简称乌市税务局）行政复议一案，不服新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市天山区人民法院（2025）新0102行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人虎某，被上诉人乌市税务局出庭负责人肖某及委托诉讼代理人刘某、闫丽霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审审理查明，2024年9月3日，虎某向天山区税务局提交政府信息公开申请，申请公开：1.乌鲁木齐市天山区某(一期、二期)项目,是否已经完成土地增值税清算;2.某项目的建设成本,是否纳入了公共配套设施费;3.建设单位是否将人防设施施工建设成本和非人防施工建设成本列入房地产开发成本,并作为公共配套设施费扣除;4.申请公开某项目的《土地增值税清算税款鉴证报告》《房地产开发项目竣工决算报表》《房地产开发项目清算情况说明》《土地增值税清算申请表》及附表等相关清算资料。

2024年9月26日，天山区税务局向乌鲁木齐市天山区某号某小区开发商新疆某产业投资股份有限公司（下称某投资公司）作出《关于自然人申请政府信息公开征求意见函》征询意见。某投资公司于2024年10月9日作出《对〈关于自然人申请政府信息公开征求意见函〉的回函》，表示对上述申请公开事项中的第一项，其公司已经完成土地增值税清算工作，天山区税务局可根据实际情况据实回复，对于上述申请公开事项中的第二、三、四项，不属于房产开发企业必须对外公示的信息范围,其公司决定不予公开。

2024年10月9日，天山区国税局向虎某作出乌天税公开复〔2024〕1号《政府信息公开申请答复书》，答复如下：关于第一条申请公开事项,乌鲁木齐市天山区某(一期、二期）项目,是否已经完成土地增值税清算。根据《中华人民共和国土地增值税暂行条例》《土地增值税清算管理规程》《关于房地产开发企业土地增值税清算管理有关问题的通知》等规定,乌鲁木齐市天山区某(一期、二期）项目已完成土地增值税清算。关于第二条、第三条、第四条申请公开事项，因该三项事项涉及第三方,根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十五条、第三十二条和第三十六条第（三）项规定，我机关通过函件形式征求了新疆某产业投资股份有限公司意见。新疆某产业投资股份有限公司在限期内回复本机关,不同意公开该三项内容。根据第三方回复内容，本机关决定该三项申请内容不予公开。

2024年10月21日，虎某不服上述答复书，向乌市税务局提交《行政复议申请书》，行政复议请求:1.请求依法撤被申请人于2024年10月9日作出的乌天税公开复(2024}1号政府信息公开申请答复书中不予公开事项的行政决定。2.请求依法责令被申请人重新作出信息公开的决定。理由为：1.被申请人作出的信息公开决定不符合《中华人民共和国信息公开条例》第十条、第十一条、第十二条的规定,申请人所申请公开的信息属于应当公开的信息范围。2.被申请人在处理信息公开申请过程中,未能按照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定,充分听取申请人的陈述和申辩,程序不合法。3.被申请人在信息公开答复书中,仅以某投资公司不同意公开三项内容为依据拒绝公开相关内容,不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定。申请人作为业主,已经取得了乌鲁木齐市天山区某号某二期小区某室不动产权证书,系该房屋产权人;申请人同时享有某二期住宅小区某地下车位的45年使用权,对于该房屋及该车位的建设资金是否计入建设单位的建设成本,享有知情权,被申请人应当依法予以公开。4.《中华人民共和国民法典》第二百零九条规定不动产物权的设立、变更、转让、消灭经依法登记,发生效力。第二百七十一条规定业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权,对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。《中华人民共和国反不正当竞争法》第九条规定商业秘密是指不为公众所知悉、具有商业价值并经权利人采取相应保密措施的技术信息和经营信息。国家税务总局制定的《纳税人涉税保密信息管理暂行办法》第二条规定本办法所称纳税人涉税保密信息,是指税务机关在税收征收管理工作中依法制作或者采集的,以一定形式记录、保存的涉及到纳税人商业秘密和个人隐私的信息。主要包括纳税人的技术信息、经营信息和纳税人、主要投资人以及经营者不愿公开的个人事项。申请人申请公开的事项完全符合公开事项的范围,不属于某投资公司的商业秘密范畴。5.乌鲁木齐市天山区某号某二期小区地上建筑所有权、国有土地使用权及公用配套设施的所有权使用权,均已经随房屋出售完成而发生转移。现申请人申请公开属于自己所有权的不动产物权(专有部分享有所有权、共有部分享有共有和共同管理的权利)相关信息,被申请人却向第三方某投资公司征求意见并作为答复依据毫无事实及法律依据。

乌市税务局于2024年10月29日向天山区税务局下发《国家税务总局乌鲁木齐市税务局行政复议答复通知书》,要求天山区税务局对该行政复议申请提出书面答复,并提交作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。乌市税务局于2024年11月25日当面听取天山区税务局的意见,于2024年12月18日按照虎某要求通过电话方式听取虎某的意见,并将听取意见记录在案。2024年12月25日，乌市税务局向虎某作出乌税复决字〔2024〕9号《行政复议决定书》，乌市税务局认为《国家税务总局办公厅关于印发〈税务机关政府信息公开申请办理规范〉的通知》(税总办发〔2020〕35号)第五条第二款规定:“(二)法规部门审核。法规部门对信息公开机构起草的答复文书进行审核,并及时反馈审核意见”。第五条第三款规定:“(三)报批。信息公开机构根据法规部门审核意见修改答复文书,并报本机关分管领导批准后,作出答复决定;涉及关键信息、敏感信息的,应报本机关主要领导批准。”天山区税务局在作出信息公开答复时未按照规定程序进行审核和批准。乌市税务局根据《中华人民共和国行政复议法》第六十四条第一款第二项、第七十五条、《税务行政复议规则》(国家税务总局令第21号公布,第44号令修改)第七十五条第三款第三项、第八十三条第二款之规定,决定:撤销天山区税务局2024年10月9日作出的《政府信息公开申请答复书》(乌天税公开复〔2024〕1号),责令天山区税务局依法重新作出行政行为。虎某对上述复议决定书不服,向一审法院提起行政诉讼。

一审法院认为，本案的争议焦点是：一、乌市税务局作出的乌税复决字〔2024〕9号《行政复议决定书》是否具有事实和法律依据；二、该决定书应否予以撤销；三、乌市税务局是否系负有涉案政府信息公开义务的行政机关，应否作出政府信息公开的决定。

虎某于2024年10月21日向乌市税务局提交《行政复议申请书》后，乌市税务局于2024年10月29日向天山区税务局下发《国家税务总局乌鲁木齐市税务局行政复议答复通知书》,要求对该行政复议申请提出书面答复,并提交作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料,于2024年11月25日当面听取天山区税务局的意见,于2024年12月18日按照虎某要求通过电话方式听取虎某意见,并将听取意见记录在案。乌市税务局经审查，认为天山区税务局在作出信息公开答复时未按照规定程序进行审核和批准，依照《中华人民共和国行政复议法》第六十四条第一款第二项、第七十五条、《税务行政复议规则》(国家税务总局令第21号公布,第44号令修改)第七十五条第三款第三项、第八十三条第二款之规定,作出乌税复决字〔2024〕9号《行政复议决定书》，决定撤销被天山区税务局2024年10月9日作出的《政府信息公开申请答复书》(乌天税公开复〔2024〕1号),责令天山区税务局依法重新作出行政行为。乌市税务局作出的行政复议决定书，认定事实清楚，适用法律准确，程序合法。虎某请求撤销乌市税务局作出的乌税复决字〔2024〕9号《行政复议决定书》缺乏事实和法律依据，法院不予支持。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条规定“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。行政机关设立的派出机构、内设机构依照法律、法规对外以自己名义履行行政管理职能的，可以由该派出机构、内设机构负责与所履行行政管理职能有关的政府信息公开工作。两个以上行政机关共同制作的政府信息，由牵头制作的行政机关负责公开。”虎某申请公开的信息是天山区税务局管辖范围内房地产企业的土地增值税清算信息，天山区税务局是依申请审查是否公开相关信息的机关，市税务局不是对涉案信息履行公开义务的机关。虎某要求乌市税务局限期重新作出信息公开决定的诉讼请求缺乏法律依据，法院不予支持。依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条，《中华人民共和国行政复议法》第六十四条第一款第二项，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审判决：驳回虎某对国家税务总局乌鲁木齐市税务局的诉讼请求。

上诉人虎某不服一审判决，向本院提起上诉称，一、一审判决认定事实错误，被上诉人未对天山区税务局拒绝公开信息的合法性进行实质审查。被上诉人作为复议机关，仅审查程序问题而回避实体合法性审查，未对涉案信息是否属于可公开范围、第三方不同意公开的理由是否合法等核心事实进行审查，导致上诉人申请公开信息的核心诉求未得到解决，本质上属于未全面履行复议职责。二、一审法院适用《政府信息公开条例》第十条认定被上诉人无信息公开义务属适用法律错误，被上诉人对下级机关信息公开工作负有监督职责。天山区税务局拒绝公开信息的行为已侵害上诉人合法权益，被上诉人在行政复议中仅撤销原答复却未监督下级机关依法作出合法答复，属于未履行监督职责。一审法院仅依据“信息保存机关”的条款，未考虑上级机关的监督义务，属于法律适用片面。三、涉案信息不属于“纳税人涉税保密信息”，天山区税务局及被上诉人拒绝公开缺乏法律依据。四、一审法院未审查天山区税务局征求第三方意见的合法性，程序存在明显瑕疵。综上，请求二审法院：1.依法撤销一审判决；2.依法撤销乌市税务局于2024年12月25日作出的乌税复决字〔2024〕9号《行政复议决定书》；3.依法判令被上诉人责令天山区税务局限期对上诉人申请的政府信息予以公开；4.本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。

被上诉人乌市税务局答辩称，一、我局作为复议机关，已对天山区税务局作出的答复书进行了全面审查，一方面，天山区税务局未按照《国家税务总局办公厅关于印发〈税务机关政府信息公开申请办理规范〉的通知》要求履行法制部门审核及局领导批准程序，构成程序违法；另一方面，我局亦对涉案信息是否属于应当公开的范围、是否涉及第三方合法权益、是否符合涉税保密规定等实体问题进行了审查，确认天山区税务局不予公开的实体理由具有初步合法性，但因程序违法需要纠正。我局依法撤销原答复并责令天山区税务局重新作出行政行为符合法律规定。二、上诉人关于我局负有监督职责，应责令天山区税务局依法公开信息的主张不能成立。上诉人申请公开的土地增值税清算信息由天山区税务局在履行税收征管职责中制作保存，天山区税务局是法定的信息公开义务机关。我机关作为上级税务机关，对下级机关信息公开工作的监督职责，主要通过行政复议、执法检查等法定程序履行，而非直接替代下级机关作出信息公开决定。三、上诉人要求公开的信息属于纳税人涉税保密信息，与第三方利益相关，天山区税务局向第三方征求意见，第三方在法定期限内书面回复不同意公开第二、三、四项内容，天山区税务局作出的答复符合上述规定。且该信息并不涉及业主共有权益。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

本院经审理确认一审法院认定的事实。

另查明，2025年2月17日，天山区税务局针对虎某的政府信息公开申请重新作出了乌天税公开复〔2025〕1号《政府信息公开申请答复书》。

本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第六十四条第一款规定：“行政行为有下列情形之一的，行政复议机关决定撤销或者部分撤销该行政行为，并可以责令被申请人在一定期限内重新作出行政行为：（一）主要事实不清，证据不足；（二）违反法定程序；（三）适用的依据不合法；（四）超越职权或者滥用职权。”《国家税务总局办公厅关于印发〈税务机关政府信息公开申请办理规范〉的通知》（税总办发〔2020〕35号）第五条第二款、第三款规定：“（二）法规部门审核。法规部门对信息公开机构起草的答复文书进行审核，并及时反馈审核意见。（三）报批。信息公开机构根据法规部门审核意见修改答复文书，并报本机关分管领导批准后，作出答复决定；涉及关键信息、敏感信息的，应报本机关主要领导批准。”本案中，乌市税务局收到虎某的行政复议申请后，经审查认为天山区税务局在作出政府信息公开答复时未依照程序进行审核和批准，依据上述法律规定撤销天山区税务局作出的乌天税公开复〔2024〕1号《政府信息公开申请答复书》并责令天山区税务局重新作出行政行为并无不当。二审审理中，上诉人虎某陈述其对乌市税务局撤销天山区税务局作出的《政府信息公开申请答复书》的结果并无异议，仅认为撤销理由不当。乌市税务局亦陈述天山区税务局已于2025年2月17日针对虎某的政府信息公开申请重新作出了乌天税公开复〔2025〕1号《政府信息公开申请答复书》。综上，上诉人虎某的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人虎某负担（已付）。

本判决为终审判决。

审判长　朱　虹

审判员　高靖琳

审判员　李　军

二〇二六年一月七日

书记员　李　婷

文章来源：中国裁判文书网、税易